邓金刚
一、问题的由来
2018年5月18日，湖北省高级人民法院作出（2018）鄂民终664号民事裁定，维持武汉海事法院（2017）鄂72民初985号民事裁定。该生效裁定认为，涉案纠纷系船舶碰撞溢油引起的清污费用索赔纠纷。涉案碰撞溢油事故发生后，平潭综合实验区恒鼎船务有限公司（下称恒鼎公司）和中国人民财产保险股份有限公司江苏省分公司（江苏人保）分别作为“中恒9”轮的所有权人和强制油污责任保险人，确应依法承担相应的油污清除责任，但却未开展该项工作。该项工作系由宝山海事局直接指派上海晟敏立速服海上应急服务有限公司（下称晟敏公司）实施了该项工作。根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条、第五十二条的规定，宝山海事局直接指派晟敏公司对油污进行监防清除的行为，构成行政强制行为中委托第三人代履行的情形。至于宝山海事局在实施行政强制措施的过程中是否存在程序违法的问题，不影响对该事实以及性质的认定，亦不属于本案的审理范围。晟敏公司接受行政委托开展油污清除防控工作的过程中，自始未与恒鼎公司进行过磋商，亦未就油污清除事宜签订合同，双方之间并不形成平等民事主体之间的民事权利、义务关系。因此晟敏公司缺乏向恒鼎公司、江苏人保提起民事诉讼的事实与法律依据。故一审法院裁定驳回恒鼎公司的起诉符合法律规定。从该案中可以引申出，在海难救助场合，海事局指令情形下，救助人无权直接起诉被救助人或责任主体。
但在深圳市海隆实业有限公司（海隆公司）诉溢油船责任主体案中，G海事法院认为海隆公司的清污防控工作构成无因管理，判决支持海隆公司的合理诉求。在原告上海晟敏海洋工程有限公司（下称晟敏工程公司）与被告福建冠海海运有限公司（下称冠海公司）、第三人中信资产管理有限公司（下称中信公司）海难救助合同纠纷一案中，X海事法院认为，晟敏工程公司虽然是受海事局指派开展救助作业，但根据《中华人民共和国海商法》第一百九十二条的规定，救助方有权享受救助作业补偿，其有权向冠海公司要求支付海难救助报酬和保管合同相应价款。
那么，海事局指派救助情形下，被指派的救助方是否可以直接起诉被救助人或责任主体呢？
二、问题形成的原因
为什么不同法院对于相同的情形有不同的处理？探究其原因，可能有如下几项：
（一）在阳光工资背景下，海事局没有利益驱动去收取费用，并且海事局直接起诉还会引起被救助方或责任方对海事局救助行为产生的费用属于行政、公益救助，因此无权索赔的抗辩。
例如在汕头海事局诉黄石鄂东海运有限责任公司、福建省航务企业有限公司一案中，G海事法院认为：汕头海事局作为海事行政主管机关，依《海洋环境保护法》（下称海环法）第71条有权强制采取清污措施，其根据《海环法》第5条第3款、第71条、第90条第1款规定向被告索赔清污费用并提起民事诉讼，符合法律规定，应予准许。根据《海环法》第90条第1款、《民法通则》第124条、第117条第2款的规定，两被告是造成污染的责任者，应承担赔偿责任。但原告本单位的费用，即工作人员及公务船舶从事调查、监控和清除油污情况的行为，应当属于行政行为，在其没有提供证据证明所从事的行为超出行政职责范围的情况下，应认定其所进行的调查、监控和清除油污事故而产生的费用属于行政开支，不应由被告赔偿，最终仅判决支持了原告组织的清污单位发生的费用。
基于这种情况，海事指派第三方实施救助情形下，多要求第三方直接起诉，以避免行政职责项下的费用无从主张。
（二）救助过程缺乏透明度、费用高，导致责任主体抗辩主张强烈。
海事局指令第三方实施救助，一般发生在情况紧急，肇事船舶责任主体又不按照海事局指令进行作业，或者没有能力按照指令进行操作的情形下，时间短、任务紧迫，因此可能没有时间走完指令前的规范程序，如招投标、听证等。在第三方实施救助过程中，监督难以到位，第三方为经济利益随意扩大投入的人力、物力， 以致采取各项措施的必要性存疑。再者，作业过程缺乏责任方指派人员或无利益关系方的现场确认，导致作业过程在诉讼中缺乏证据予以证明。此外，作业的费用，未事先得到责任方或者海事局的认可，又无行业标准，市场价格也难寻，以致费用应如何计算，各方争执不断。
（三）不同法律有不同规定，如何理解，如何适用，存在不同观点。如海商法、行政强制法、合同法、海环法等如何适用此种情形，不同法律规定之间如何协调，不同法官理解不同，导致处理方法不一样。
一种理解是，根据《海环法》第七十一条，“船舶发生海难事故，造成或者可能造成海洋环境重大污染损害的，国家海事行政主管部门有权强制采取避免或者减少污染损害的措施”，以及《中华人民共和国海商法》第一百九十二条 ，“国家有关主管机关从事或控制的救助作业，救助方有权享受本章规定的关于救助作业的权利和补偿”，《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第145条，“国家海事行政主管部门或其它企事业单位为防止或减轻油污损害而支出的费用，包括清污费用，可直接向油污责任人提起诉讼”，的规定，海事局指令的救助方可以直接向责任方请求费用的支付。
还有一种理解是，根据《中华人民共和国行政强制法》第五十条，“行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行”，以及《中华人民共和国合同法》 第三百九十八条，“委托人应当预付处理委托事务的费用。受托人为处理委托事务垫付的必要费用，委托人应当偿还该费用及其利息”，的规定，救助方只能向委托人，即向作为委托人的行政机关主张费用。
不同的理解，导致了前述不同处理方式的出现。
三、问题解决的建构
如何建构诉权，才能确保该类型纠纷的各相关主体利益，公共利益之间平衡，从而维护有效的海难救助机制，是建构应有的出发点。前述两种理解与利益平衡的契合度，以及两种理解与法律规定之间的契合度也是建构需要考量的因素。
（一）利益的平衡考量
从该出发点考量，势必对责任方、救助方、海事局等相关主体的利益进行分析，并寻求各主体合法利益协调统一的平衡点，该平衡还必须包含公共利益的保护。
1、 各主体之利益
被救助人或者责任方，因为海上事故，已经并且可能继续发生大量的损失，实力较弱的，可能已经无法自救。尽量减少损失，是该责任方最为迫切的要求。尽管如此，多数情况下，责任方已无力自行安排救助，因此其减损利益的实现，寄托在行使公共职权的海事部门以及实际实施救助的主体上。
救助方，除了国家设立的几个救捞机构可能有得到一些财政经费的支持外，其他专业救助组织，多是商业机构。因此，从救助作业中获取最大利益，必然是救助组织的利益所在。即使是国家设立的救助机构，多数也依靠商业性救助才能生存。故，寻求救助利益最大化是救助方的利益诉求。
海事部门，作为海上交通安全的主管部门，正确履职，确保不被视为失职或渎职，应是其底线的利益诉求。其确保底线利益的两个根本保证在于，一是否履行了法律规定的职责；二是否遵守了法定的程序。也就是，只要海事部门依法定程序做了规定的动作，其底线利益就可得到保障。当然，在底线利益之上，有的海事部门确会采取更加积极的行动，以天下苍生为念。至于部分海事人员的无底线，不以天下苍生为念的个人利益行为，则非本文所探讨的内容。
2、 公共利益
海上交通安全事故可能产生的溢油、航道沉船等危及海域渔业资源的安全，危及海上交通的安全秩序，涉及不特定多数人的利益，属于公共利益的范畴。因此，确保溢油或者溢油危险的快速排除，航道沉船的快速打捞或者无害化分解，即危及海上交通安全因素的迅速排除是公共利益的基本诉求。该公共利益的保障，依赖于海事部门职能的行使。
3、 利益平衡点
责任方减损利益、公共利益方面海上交通安全危险因素的迅速排除，无论在理论上，还是实践中，海事部门职权的正确行使无疑是他们唯一可以依靠的保障。指望救助方自觉地、诚实信用地实现责任方利益和公共利益，在现实中可能只是一个愿望而已。因此，各方利益平衡的关键点，在于海事部门职权的行使。只要海事部门的执法有底线，或者有更高的天下苍生为念的执法，加强对救助方的公平选派，救助方施救措施、施救过程的监督，给予责任方或者其他方对指派救助方、救助措施采取、救助过程等的监督机会，各方的利益就能达到法律公平正义的平衡点。
（二）两种理解与利益平衡的契合度
海事局指令的救助方可以直接起诉的观点，存在救助方在举证证明所投入救助的人力、物力方面的困难，救助方单方记载的，未经海事局或者责任方认可的施工记录等，证明力不足，难以让第三方确信救助方的自我陈述是客观事实。也就是救助方直接起诉的观点，与通过海事部门公平执法-这一各方利益平衡点的契合度，相对而言契合度较差。海事部门只发指令，未对实际救助情况进行监督、确认，任由救助方随意救助、随意定价，自然无法达到责任方减损的期望值，也与公共利益及时有效清除海上危险因素的要求违背。
而救助方无权直接起诉责任方，只能就救助费用向发出指令的海事局主张的观点，使得海事局在指令救助，以及实际救助过程中，必须实时监督指导，以便确保救助费用合理合法。在向救助方支付救助费用或者确定救助费用后，海事局才能依照法定的程序向责任方实现救助费用的清偿。该观点虽让海事局增加了义务的承担，但对于责任方减损利益的实现，对于海上危险因素的及时有效清除，对于救助方实际支出费用的认定都有利，切合各方利益平衡点在于海事部门职权行使的情况。
（三）两种理解与法律规定之间的契合度
海事局指令救助情形下，认定为行政代履行行为，进而认为救助方只是代海事局履行相应救助的受托方，既符合《中华人民共和国行政强制法》第五十条的规定，也符合《中华人民共和国合同法》第三百九十八条的规定。并且海事局在支付相关费用后，或者在确定其支付义务后，可以依照《中华人民共和国海商法》第一百九十二条以及《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第145条的规定，向相关海事法院起诉，实现该代履行发生的费用。与救助有关的法律、司法解释可以完好衔接，实现法律的调整功能。
相反，如果认定受指令的救助方可以直接起诉责任方，则不符合行政强制法关于代履行的规定。相关案例以无因管理为由，允许救助方直接起诉，但救助方明明是接受指令才进行救助，何来无因之说。至于《中华人民共和国海商法》第一百九十二条以及《第二次全国涉外商事海事审判工作会议纪要》第145条的规定中，关于救助方可以直接主张的规定，并不包含海事局指令的情形；确切而言，有权向责任人直接主张费用的救助方，其救助的起因并非海事局的指令，而是基于真实的无因管理或者雷锋精神。
此外，海事局指令救助情形下，认定为行政代履行行为，才符合诉讼的法律逻辑。诚如武汉海事法院在（2017）鄂72民初985号民事裁定中认为的，“民事权利人在主张民事权利时，必须依据相应的民事法律关系，要么基于侵权法律关系，要么基于合同法律关系，要么基于具体的法律规定，要求责任承担民事赔偿责任。”显然，在海事局指令救助情形下，救助人既无从以合同或者无因管理的法律关系起诉，也无从以侵权法律关系起诉；而相关法律规定中关于救助方直接起诉的内容，结合法律体系进行理解，又不是针对指令救助的情形，因此救助方此种情况下，只能向指派的海事局主张权利。
综上，笔者赞同湖北高院观点。即海事局指令救助情形下，救助方无权直接起诉责任方，但作出指令的海事局可以就相关的代履行费用向海事法院起诉责任方。海事局在指令救助过程中，要切实做好救助过程的公开、监督、确认事宜，确保救助措施必要、救助费用透明、合理，避免海事局在实现代履行救助费用过程中的举证困难。